摘 要:食品企业社会责任缺失、政府监管体制庞杂、消费者监督乏力等造成了国家食品安全控制系统能力的欠缺。在比较“多部门分工监管、单部门主导监管、专设部门独立监管”等食品监管模式的基础上,可通过引导企业诚信建设、健全监管法律体系、完善政府及部门间的协同体制、搭建消费者反馈平台等来构建我国政府对食品安全问题监管的长效机制。
关键词:食品安全;政府监管;企业社会责任;消费者权益
中图分类号:D035.4 文献标识码:A文章编号:
近几年来,我国相继发生了“瘦肉精事件”、“苏丹红事件”、“大头婴儿奶粉事件”、“三鹿奶粉事件”,食品安全敲响了警钟,食品安全由一般卫生问题演变成严重危害社会公众安全的社会问题。对此,我国于2009年6月1日开始实施《中华人民共和国食品安全法》,取代原来的《中华人民共和国食品卫生法》,以从制度上防范与治理食品安全问题。
食品安全是对食品按其原定用途进行制作或食用时不会使消费者受害的一种担保,食品安全问题是由于食品在质量方面出现问题而对社会造成的负面性影响,其范围巨大、影响严重;因此食品生产与消费既是一种市场行为,又是一种社会行为,存在着公共利益问题,政府应着重关注。
一、食品安全问题频发的诱因
食品安全问题是多因素综合的结果,政府却往往成为替罪羊。在成熟的市场经济中,市场发展水平是食品安全的基础,企业自律是食品安全的根本,政府监管是食品安全的保证,消费者维权是对食品安全的反馈,四个因素应该是一个完善的、协调的利益统一体,而实际中却是相互脱离,矛盾重重。
(一)食品企业的社会责任缺失
惠普创始人之一戴维普卡德认为“企业不仅要赢利,还要承担一定的社会责任”[1],英国国际工商领袖论坛指出“企业社会责任是要求企业运营应该公开透明,符合伦理道德,尊重劳工社群,保护自然环境,从而既能为股东又能为全社会持续创造价值”[2];依照此种观点,食品企业的社会责任包括经济责任、法律责任、伦理责任与慈善责任[3]。频发的食品安全事件,折射出我国食品企业在食品安全方面的社会责任严重缺失,究其原因,主要有经营理念陈旧、承担能力羸弱等主客观因素。
1.食品企业经营理念落后
传统的经营理念认为企业生存发展的唯一使命和动力是获取利润,承担其他责任会导致企业利润的锐减。现代的经营理念却认为企业本质上是利益相关者缔结的一组合约,它有股东投入的物质资产,也有职工投入的人力资产以及债权形成的资产,此外还有政府支持等,按照谁贡献谁受益的原则,这些产权主体都有权参与企业创造价值的分配[4]。因此,企业在创造利润、对股东利益负责的同时,必须要承担对员工、社会和环境相应的责任;而且CSR是实现利益相关者与股权持有人利益共赢的一种途径,也有利于公司治理结构的改善和进步,从而增强企业竞争力[5]。
2.食品企业承担社会责任能力羸弱
我国现有的食品生产加工单位,绝大部分为“家庭小作坊”, 设备落后、技术水平较低、从业人员素质低,在激烈的市场竞争中维持生存已属不易,承担社会责任显得力不从心[6]。HACCP体系被认为是目前最先进有效的食品安全控制体系,但采纳HACCP需要支付高额成本(包括建设符合要求的设备及厂房、人员培训费用、生产和检验技术标准高面临的费用等),而且标准化生产对于技术条件的要求高,对于小企业来讲难以承担或无法达到[7]。
(二)政府监管体系存在缺陷
食品安全的监管法律体系不健全,食品安全的监管机制不完善、制度执行不到位,执法部门的公正性遭到质疑等使得政府对食品安全问题的监管多为事后控制,缺乏预警机制和防范系统。
1.法律体系不健全
我国以往的关于食品方面的法律法规有78部之多,但散乱、孤立、既不系统也不统一,多是从食品卫生的角度而不是从食品安全的角度进行规范,而且这些规定也都是一些概要性的,针对性较差,相互之间也不够协调,如《食品卫生法》与《产品质量法》在很多规定上都是重复的[8];各主管部门条款的标准也存在冲突、抵触;加上出台时间早,条款相对分散,不仅不能充分反映现阶段对于食品安全的要求,还给执法留下了许多忧患和漏洞,经常出现针对同一违法行为,不同执法主体依照不同执法标准,处理结果不一致的问题。
2.监管机制不合理
我国对食品安全监管机构的划分是建立在行政学的基础上,主要从各部委行政责权本身的角度来划分的;而不是在食品安全学的基础上,按食品安全本身的特点来划分的;这就易造成监管权力分割、监管标准混乱,甚至某些环节上的监管缺位,无法构成一个合理的“从农田到餐桌”的政府监管规则系统。
此外,中央和地方多层级的执法权配置结构,进一步使食品监管有效性受到侵蚀。在某种意义上,中央政府和地方政府合作与否主要建立在彼此间合作收益的精确计算基础之上,强化食品安全监管效果,更有利于提高中央政府收益;弱化监管力度则有利于地方政府的短期收益[9]。食品安全监管往往直接关系地方经济利益的得失,这使得地方政府往往依据实施成本的约束,对监管改革作出符合自身利益最大化的“修正”,不为食品安全监管制度创新提供服务,甚至阻碍其实施。
3.执法部门的执法公正合理性遭质疑
目前,包括国家卫生部、农业部、工商总局、质检总局、食品药品监管局、工业和信息化部、商务部等多个部门都对食品安全负有监管职责,但不同部门仅负责食品生产链条的不同环节。由于监督管理部门多,各部门对法律的认识和理解不一致,在部门利益的驱动下,部门之间各吹各的号、各唱各的调,各取所需,各自理解执行,争权夺利、推诿扯皮相互掣肘的现象时有发生,部门之间不能形成合力,监管责任也就难以落到实处。此外,现有执法部门过分依赖临时性的“运动式执法”,缺乏日常化的、可持续的执法手段,大大削弱了食品监管的公正合理性[8]。
(三)消费者的消费知识缺乏
消费者虽力求食品的绝对安全保障,但政府和科研机构则倾向于“最小伤害”,食品企业则试图把“吃了不倒”作为食品安全的目标[9]。由于食品安全的鉴定需要专业化知识与技术,而普通的大众消费者不可能具备完整的消费知识体系,再加上信息不对称,因而消费者在食品消费过程中处于严重弱势地位。即使消费者权益受到损害,由于消费者与监管主体间传递信息时间长、通道窄,难以对受监管主体形成约束和有效监督。此外,消费者的法律意识、食品安全意识淡薄及维权观念不强,在一定程度上纵容了食品安全问题的发生。
二、政府监管食品安全的主要模式
当前世界发达国家的食品安全监管制度较为完善,大多建立了涵盖所有食品类别和食物链各环节的法律法规体系。但其食品安全监管部门设置存在显著差异,主要可分为三种基本模式:多部门分工监管模式、单部门主导监管模式和专设部门独立监管模式。
(一)多部门分工监管模式
多部门分工监管、共同负责模式以美国为代表。美国负责食品安全管理的机构主要有3个:卫生部(DHHS)的食品药品管理局(FDA) ,主要负责除肉类和家禽产品外美国国内和进口的食品安全;农业部(USDA)的食品安全检验局(FSIS),主要负责肉类、家禽及相关产品和蛋类加工产品的监管;环境保护局(EPA),主要监管饮用水和杀虫剂[10]。此外,美国商业部、司法部和联邦贸易委员会也不同程度地承担了对食品安全的监管职能;为加强各机构之间的协调与配合,美国还先后成立了“食品传染疾病发生反应协调组”和总统食品安全委员会。但美国联邦食品安全体系也已显露出三大弊端,即分割性(Fragmentation),即多个联邦政府部门拥有食品安全的监管职权;不一致性(Inconsistency),即联邦立法以及联邦政府部门有关食品安全的监管规定不一致;重复性(Overlap),即食品监管部门的职能重叠,执法重复[11]。
(二)单部门主导监管模式
单部门主导监管模式是由中央政府的某一职能部门负责食品安全监管工作,并负责协调其他部门来对食品安全工作进行监管,这种模式的代表国家是加拿大。1997年加拿大成立了食品监督署(CFIA),统一负责加拿大食品安全,在此之前,食品安全由四个部门承担:卫生部主要负责食品加工、销售和零售设施的管理、紧急事件的召回处理;工业部主要负责食品成分、重量和计量管理;渔业和海洋部主要负责渔业生产以及加工等管理;农业和农业食品部主要负责动物健康和作物保护管理[12]。食品监督署成立后,整合了原四个部门的执法职能,统一负责食品、动物和作物执法检查工作,政府间的职能分工通过法律予以明确划分,并以政府间的协议等协商合作机制为补充。
(三)专设部门独立监管模式
专设部门独立监管模式是中央政府成立专门的、独立的食品安全监管机构,由其全权负责国家的食品安全监管工作,这种模式的代表国家是英国。为了强化食品安全管理,根据《1999年食品标准法》,英国成立了一个独立的食品安全监督机构——食品标准局(FSA),由该局代表英王履行食品安全监管职能。其遵循三个指导性原则:消费者至上、开放性和参与性、独立性;它的使命是与地方当局合作,借助肉食品卫生局(MHS)的工作对食品安全和标准有效地进行实施和监督;采用准确和明示的标识支持消费者选择;就食品安全、营养及食用向公众和政府提供咨询[13]。
食品安全监管除了上述的三种模式外,具有代表性的国家还有丹麦、日本[13]、德国[14]等,但各国对食品安全监管体制的建立有一个基本共识,即:食品由农产品的生产到最终用于消费是一个有机、连续的过程,对其管理也不能人为地割裂,均强调对农产品质量安全的全程性监管。这种全程性管理不仅强调要从农业投入品开始,对食品由生产到消费的各个环节进行监管,并且体现在尽可能地减少管理机关的数量,由尽可能少的机关对食品安全进行全程性监管[15]。
三、我国食品安全政府监管的争论
当前我国食品安全监管按照“一个监管环节由一个部门监管的原则”,采用“分段监管为主、品种监管为辅的方式”,确立了多部门多环节的食品安全监管体制。针对食品安全监管体制的改革,我国学者提出的观点主要有:“协同监管模式”,即针对食品生产、流通等环节实现监管部门间的横向链接,中央与地方的纵向整合[16];“少数部门掌权、辅助部门协调监督”模式;以及“把多个监管部门整合成一个模式”[17]。这些观点基本反映了世界上主要国家对食品安全进行政府监管的现状,但针对我国食品安全问题的诱因,政府监管主要可以从以下方面加强建设。
(一)加强食品企业诚信建设
2009年12月22日,国家食品药品监督管理局与工业和信息化部等10部委共同制定了《食品工业企业诚信体系建设工作指导意见》,指出食品工业企业诚信体系建设要“以保障食品质量安全和促进行业健康发展为目标,加强企业质量安全诚信为核心,守法遵章为准绳,社会道德为基础,企业自律为重点”,“通过政府指导和推动,行业协会加强自律,企业履行主体责任,社会各界参与并监督,逐步建立起以企业责任为基础、社会监督为约束、诚信效果可评价、诚信奖惩有制度”[18]的系统。应尽快建立企业信用评价机制,把企业的社会责任纳入政府对其指导、管理的指标体系中来,加强对食品企业的引导和规范。
(二)健全食品监管法律体系、完善监督机制、提高监管执法水平
《中华人民共和国食品安全法》出台以后,国务院已经出台了《中华人民共和国食品安全法实施条例》,但它还需要一系列的配套法规和规章。应按照法律规定尽快组建国家食品安全委员会,发挥其行政核心与政策中心的作用,统筹监管,防止各部门因自身利益及专业化偏见而导致政策制定的碎片化[19];充分发挥国务院卫生行政部门的食品安全综合协调职责;明确国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理等部门对食品生产、食品流通、餐饮服务等活动的监督职责及协同机制;尽快制定“食品安全风险监测和评估、食品安全标准、食品生产经营、食品检验、食品进出口、食品安全事故处置、监督管理及法律责任”的国家与地方标准及管理方案,合理分配中央与地方政府的权责,落实执法力度。
(三)多元治理,构筑企业、政府和消费者的合作机制
公众最相信政府及其部门发布的食品安全信息。食品安全监管机构在不断拓宽收集信息渠道来源的基础上,通过强行披露与食品生产经营有关的综合性公共信息,并确保相关信息动态变化的一致性、真实性和准确性,增强食品安全监管的公开性和透明度,让社会公众参与其中,可使相关制度更加完善、管理更为有效,也能增强公众对食品安全管理的信心。同时,监管机构通过加强与食品安全领域科研机构、行业协会、社会舆论的合作,可以有效减轻政府的监管压力,并有利于食品安全管理工作的开展。此外,积极培育公民社会,可以促进消费者对政府行为与企业行为的监督和约束。
民以食为天,食以安为先。食品安全,事关人民群众身体健康和生命安全,事关企业信誉和国家形象。实现食品安全是多方的共同责任,利益相关者包括政府、食品行业,消费者及消费者组织、学术科研机构等,他们都对国家食品安全控制系统的能力起着作用。在防范和治理食品安全问题的过程中,政府应该发挥主导作用,并应注重在监管过程中与食品企业、消费者的信息共享。